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                优秀成果选介

                农村土地流转的基本态势、主要问题与政策调整思路

                ——《统筹城乡发展背景下的农村土地承包※经营权流转制度研究:基于成都“试验区”的实证分析》成果简介

                  2012年07月05日11:22  来源:全国幸运彩平台官方网站工作办公室

                四川省社会科学院郭晓鸣研究员主持完成的国家社会科学基金项目《统筹城乡发展背景下的农村土地承包经营权流转制度研◥究--基于成都“试验区”的实证分析》(项目批准号为08XJY018),最终成果为同名专著。2012年5月经同行专家鉴定,以优秀等级结项。课题组成员有:韩立达、杜伟、郑泰安、徐薇、黄善明、雷俊忠、庞敏、廖祖君、宁全红、丁延武、林东升、付娆、宋相涛。

                土地制度改革一直是我国农村经济体制改革的核心内容,在统筹城乡发展的宏观╳背景下,创新农村土地经营制度,搞活农村土地流转,已成为当前农业和农村发展的必然趋势,也是统筹城乡发展的关键环节。成都市充分发挥先行试点和带头示范作用,对农村土地承包经营权流转制度改革进行了多方面的探索,发展了农村土√地租赁、土地整理、土地入股、土地合作社等多种流转模式,为推进适度规模经营和现代农业发展提供了宝贵的实践经验。这项成果以统筹城乡发展♀的前沿区域--成都试验区为主要对象,通过对统筹城乡发展过程中农村土地流转的新情况、新问题进行多视角研究,深入探讨了土地制度创新及政策调整的基本方向与路径,对推动农村★集体土地资本化、现代农业发展及城乡统筹发展都具有重要的理论探索意义和实践应用价值。

                一、农村土地制度改革的基本态势

                当前,我国农村土地制度创新尽管模式多样、进展各异、成效不一,但所共同具有的渐进性制度变迁的基本特征十分显著,从总体上看并未涉及到土地核心产权制度的根本改变▽,就总体而言仍在风险可控的条件下向前推进。具体分析,当前农村土地制度改革有四个方面的基本↘发展态势。

                1. 农村土地产权明晰化进程进一步推进。我国农村产权制度改革的一个基本态势是土地产权关系由模糊逐渐走向清晰,农民、集体经济组织和地方政府等不同利益主体的权利都在新的土地制度框架内得到分割和明晰。通过不断明晰农村承包█地和集体建设用地的产权关系㊣,不仅奠定了土地要素按照市场化原则进行优化配置的制度基础,而且有助于阻断各种强势力量随意侵蚀农民土地利益的制度根源。

                2. 农村土地适度集中和规模经营不断加速。快速城市化带动大量农村劳动力向城市流动,因劳动力外出务工而空置的承包地客观上要求向△纯农户、公司或者业主进行流转和集中。目前,我国各地或者采取土地租赁的方式,或者采取土地入股的方←式;或者在集体经济内部进行流转和集中,或者向公司或业主进行外部流转和集中。但无论是哪一种土地流转方式,其基本指向都是土地适度集中和规模经营。

                3. 农村土地空间置换加快发展。为充分挖掘具有区位优势的土地级差地租,以及对农村内部因人口外流大量形成的“空宅”宅基地的合⊙理利用,各地都在积极探索城乡建设用地指标增减挂钩的实现模式,通过非农建设用地和农用地空间置换的方式来实现优化配置土地资源的目的。这一改革探索有助于缓解工业化、城市化用地压力,同时促进◣土地适度规模经营和农民集中居住。

                4. 农村土地资本化条件逐步形成。我国农村集体土地长期以来都是作为单一的农业生产资料而存在,其流动性和收〒益性较低,农民拥有的事实是有限的土地发展权。农村土地产权制度改革将土地使用权、收益权完全界定给农民,并且通过建立规范的产权交易平台支持农民根据自身的实际需要对土地使用权进行流转,这就使得农村土地具备了实现资本化的两☆个最为重要的基本条件:即流动性和增值功能。

                二、农村土地流转的基本趋势

                在加速推进统筹城乡发展的背景下,现阶段我国正处于从传统农业向现代农业加速转型的重要过渡时期,通过对成都市四区、三县的五个村和两个镇的◣调查,可以发现农地流转的主体、方向、用途和过程方面都呈现出如下显著的趋势性特征:

                1.从流转主体※看,土地加速从农户向业主集中。在研究调查的部分区域,新增农地流◤转面积中,流向农业公司和经营大户的比重已接近35%;而在城市近郊地区,则有超过50%的农地流向农业公司和经营大户。

                2.从流转方★向看,外来资本介入土地流转态势明显。农地流转突破乡村界限,呈现出跨村镇的显著趋势。一批东部发达地区的业主带着大量资金、技术进入中西部农村进行农业开发,并在一些区域逐渐占据农地流转的主导地位。

                3.从流■转用途看,呈现“非粮化”和“非农化”倾向。土地流转导致土〇地用途按照市场需求进行重新配置,流转土地绝大部分用于发展经济作物、农产品加工、休闲农业、乡村旅游和乡Ψ 村酒店等,导致耕地“非粮化”和“非农化”。特别是调查的城市郊区,大约45%的农民认为流转农地已被用于非农建设。

                4.从流转过程看,村集体在土地流转中占主导地位。 农地流转中“村强、民弱”的基本格局仍未改变,乡镇政府、“村两委”和业主主导着●农地流转市场,农民的弱势状态还在继续延续。调研发现,土地流转的需求信息、价格、期限等关键决策仍然主要由村集体决定,农民的发言权受到限制,甚至不排除有地方的村集体擅自截留、扣缴土地流转收益。

                5.从流转期限看,土地ξ流转仍明显具有短期性。农民对土地非常看重,不愿轻易失去土地。调〓查区域内,只有12%的被调查者希望土地能长期流转,其他农户流转期限都希望在5-10年以内。农民之所以在土地流转呈现出中短期化倾向,主要是担心◎流转期过长,国家土地政策变化,从而失去土地承包经营权。

                6.从流转模式看,呈现多样化发展ζ 态势。通过对成渝两地农村土地流转模式的调查发现,成渝两地着力推进土地流转与农业规模化经营,创新了许多土地流转模式和经验。如:成都市的业主租赁模式、股份公司模式、土地股份合作『社模式、村企合作模式、股份制模式、“两股一改”模式等,重庆市的“两换”模式、农民转市民◇模式、土地入股模式、“地票”交易模式等。成渝两地农地流转模式虽然在操作层◥面存在一定差异,但都是围绕还权赋能与通过市场化实现农地资本化这两条主线展开的,具有共同的本质特征,都把明晰农地︽产权作为制度基础、把搭建流转平台作为主要途径、把集约利用土地放在重要位置。

                三、农村土地流转存在的主要问题与风险

                1.主要问题

                一是政府规模偏好倾向导致农民土地承包权“被流转”。调查表明,地方政府在推进传统农业向现代农业转型时,其政策取向往往是引入业主进行规模化经营,在该思》路指导下,地方政府在土地流转中表现出明显的规模偏好倾向,可能出现违背部分农民意愿的土地承包经营权“被强制性”流转的现象。一些地方政府过度使用行政手段推动农地流转,“村两委”取代农民成为农地流转的主体。有的村组干部在“中介费”、“流转费”的诱使下,与业主合谋压低农地流转价格。

                二是业主短期行为对土地有序健康流转造成较大冲击▅。在以现代农业为指向的土地规模流转过程中,因农业支持政策存在一定偏差,对业主的利益追求缺乏合理导向和约束,使得业主的短期化行为对土地健康流转造成较大冲击。存在部分业主改变流转土地的农业用地性质、套取国家优╲惠政策、盲目扩大土地流转规模等倾向。规模化流转的部分农地不同程度地出现土地沙化、土壤板结等问题①。

                三是农民对土地流转的积极性仍然偏弱。土地流转规模的大小是由土地承包经营权供求双方共同决定的。调研发现,农民主动进行土地流转的动力不足,导致农民在土地流转时积极性不高。一方面是由于法律知识的匮乏和以往经验的→影响,农民往往对国家土地流转政策的稳定性存在较多担忧,害怕一旦流转出去后会永远地失去土地。另一方面,农地流转加剧了大资本排挤小农户的矛盾,可能导致农民由直接经营转变为单纯出租土地或成为农业产业工人;大部分业主仅仅将农民简单地视为土地』提供者,使得农民难以真正分享现代农业发展带来的好处。

                2.面临风险

                其一,可能带来农民权利遭受剥夺的风险。如果农村土地制度改※革过程政府进行过度行政主导,农民和集体经济组织缺乏基本的主动参与,则极有可能使改革目标偏离产权主体的利益,即主要满足政府的用地需求,土地流转特别是集体建设用地流转的过程也就可能会变成对农民土地权利的︾一种新的剥夺方式。

                其二,可能导致土地非农化失控的风险。尽管土地制度改革的基点必须坚持“放开产权、管住规划”,但在目前地方政府发展冲动极其强烈的背景下,尤其需要警惕的是一些地方政府为了短期和局部利益,冲破城市建设规划和基本农田基本保护规划的严格限∏制,肆意扩大建设用地规模,进而加剧耕地短缺矛盾,危及粮食安全¤。

                其三,可能带来农民阶层分化加剧的矛盾。土地流转市场放开之后,有可能出现一部分农民为了短期需要轻易放弃土地权利,由于这是一个不可逆的过程,其发展的结果是在局部地区势必会加剧农村内部阶层分化的矛盾,在农村基本保障制度尚未有效◤建立的现实条件下,内部阶层分化加剧必然危及到农村的稳定和和谐,在一定程度上削弱甚至抵消我们在经济发展方面所做的巨大努力。

                其四,可能面临新的土地合作组织监管的风险。由于单个农户土地规模有限,其流转过程会↓面临许多制约,客观上要求通过土地股份化的方式采取土地流转的“集体行动”,这就客观上容易潜伏ω组织化过程的“道德风险”,即有可能带来新的土地合作组织在资产管理和利益分配上的监管风险。

                四、完善农村土地流转机制的政策调整思路

                1.以完善农村土地产权制度为基础推进土地承包经营权流转。要完善农村土地承包经营权流转制度,就需要深入推进农村土地产权制度,在法理和实践№上予以规范,在完成农民承包土地的确权颁证工作的基础上,既保障农民土地产权的排他性,也要保护土地流入主体的合法使用权,为有序推进土地承包经营权流转奠定坚实的制度基础。重点【应进一步确立农民土地产权的主体地位,赋予农户完整的土地使用权权能,保持农村土地产权的长期稳定,深化农村土地管理制度改革。

                2.以农业→适度规模经营为指向加速土地承包经营权流转。随着农村土地改革的不断深化、市场经济体制的逐步完善以及农村发展形势的变化,只有发展规模经营才能在一定程度上缓解农业生产关系不适应农业生产力发展要求的矛盾。因此,应以农业适度规模经营为指↑向加速农村土地承包经营权的流转,对促进农村经济大发展可谓是势在必行。重点应围绕现代农业产业基地建设促进土地流转,大力培育适度规模经营主体,对传统的农村土地承包经营权流转模式进行与经济发展形势〖变化相适应的创新,探索建立土地规模经营风险控制机制。

                3.以健全土地流转市场体系为突破促进土地承包经营权流转。加强农村土地承包经营权流『转市场培育,构建一个统一、规范、有序的土地流转市场,是农村土地承包经营权流转健康发展的保障。重点应以健全土地流转市场体系为突破促进土地承包经营权流转。在短期内,应完善政府市场信息系统,及时收集并传↙播有效的市场信息,以节约各利益主体的信息收集费用;在中长期内,应大力发展市场化运作的中介组织,以其为基础为农村土地承包经营权供需双方提供有偿、高效的信息服务。

                4.以管理制度创新为动力加强土地承包经营权流转。完善农村土地经营权流转制度还需要一系列的配套制度改革和机制创新,特别是政府管理层面的改革创新,将为农村土地经营权流转提供强大的动力。重点应正确定位政府在土地流转中的导向作用,明确土地流转相关利益主体的职责,构建完善就业服务、社会保障等外部支持体系。

                5.以保护耕地和农民权益为根本提升土地承包经营权流转。只有正确处理农村土地流转与耕地保护之间的关系,构建完善的耕地保护制度,切实保障农民的土地权益,才能充分调动农民经营土地的积极性。因此,应以保护耕地和农民权益为根本提升农村土地承包经营权流转,重点应进一步完善耕地♀保护基金制度,鼓励农民加强耕地质量保护,正确协调流转与保护的关系,加强耕地流转用途的监督,建立土地整理的农民全程参与机制。

                鉴定专家点评

                西南财经大学李萍教授:这是一项具有原创性价值、前瞻性和实践指导性的重要成果。课题以广阔的历史与现实的视野、深邃的理论分析,紧紧围绕统筹城乡发展ぷ背景下的农村土地承包经营权流转制度问题进行了全面、深入和系统的研究。

                首先,站在理论建构的高度,深刻阐明了土地承包经营权的产权属性,在总结农村土地承包经营权流转制度变迁的基础上,科学地分析和把握统筹城乡发展背景下农村土【地制度变革的发展趋势和土地承包经营权流转制度的未来取向。其次,基于客体研究对象的特性,从浓郁的乡土情结出发,注重实践检验和田野调查,通过大量、持续调研获取的丰富、详尽的第一手资料的整理和分析,深入研究了成都试验区不同的土地承包经营权流转探索模式、问题及其潜在风险。再次,从鲜活的探索实践中提取出四大问题重⌒ 点研究,并在此基础上,形成了对全国统筹城乡发展中农村土地承包经营权流转制度改革具有普适意义的政策建议。总体上看,该成果架构合理、思路清晰、逻辑严谨,资料详尽、分析客观、方法科学、结论可靠,是一份有理论深度且对策适用的优秀成果,具有重要的理论和应用⌒价值以及现实的可操作性。

                该成果的不足在于:对如何加强耕地保护的政策建议可以做更进一步的深入研究。

                (责编:秦华)


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